Orice beneficiar al unei finanțări nerambursabile din fonduri europene știe, încă de la momentul depunerii cererii de finanțare sau, în orice caz, află destul de repede pe parcursul implementării și al monitorizării, că autoritatea de management sau organismul intermediar căruia i-au fost delegate atribuții de control poate să reverifice, prin intermediul diverselor structuri, orice aspecte pe care le-a considerat anterior ca fiind conforme.
Din această perspectivă, probabil una dintre cele mai „reverificate” nereguli este cea privind crearea de condiții artificiale (cu justificarea autorității că intenția beneficiarului nu poate fi relevată la momentul depunerii proiectului, ci abia după ce acesta este implementat sau se află în monitorizare), însă nici chestiuni generale referitoare la eligibilitatea proiectului sau a beneficiarului nu sunt lăsate deoparte, chiar și după ce contractul de finanțare a fost semnat.
Justificarea acestor controale și verificări este dată de necesitatea protejării intereselor financiare ale Uniunii, astfel că un beneficiar nu s-ar putea opune, de plano, unor astfel de verificări, pe motiv că proiectul său a fost declarat deja eligibil.
Cu toate acestea, Regulamentul 2509/23-sept-2024 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii prevede că un control intern eficient se bazează, între altele, pe eliminarea controalelor multiple, ceea ce înseamnă că autoritățile naționale ar trebui să fie în măsură să identifice și să sancționeze o neregulă încă de la primele verificări.
Într-adevăr, una dintre cele mai mari nemulțumiri ale beneficiarilor – și avem în vedere aici pe acei beneficiari care sunt de bună-credință și nu au nicio intenție de a eluda regulile – este că proiectul lor a fost aprobat spre finanțare, implementat și apoi reziliat, cu obligația de restituire integrală a fondurilor primite, pentru ceva ce putea fi observat încă de la început, când consecințele nu ar fi fost atât de devastatoare pentru beneficiar.
De asemenea, la fel de frustrantă este și situația beneficiarilor în cazul cărora autoritatea de management decide reluarea activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, de cele mai multe ori, pe motiv că un audit al Curții de Conturi a relevat anumite aspecte legate de proiect și a recomandat reverificarea.
Dacă în cazul activității de verificare, legea nu impune anumite condiții în care aceasta poate fi reluată, nu același lucru se întâmplă și în privința activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care poate fi reluată numai în cazurile prevăzute de art. 31 din OUG 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.
Astfel, potrivit textului de lege anterior menționat, activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, autoritatea cu atribuții ia cunoștință despre alte acte sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor; sau Autoritatea de Audit, prin raportul final, își menține recomandările; sau autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a delegat activitatea de constatare, ajunge la concluzia că organismul intermediar nu și-a îndeplinit în mod corespunzător funcția delegată.
Prin prezentul articol ne-am propus să analizăm cele trei ipoteze în care se poate relua activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, prevăzute de art. 31 din OUG 66/2011, și să le delimităm, în mod corect, sferele de aplicare și, implicit, limitele, întrucât în practică pot apărea situații în care aceste ipoteze să fie „forțate” către o interpretare extensivă a cazurilor vizate.
Ipoteza „altor acte sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor”
O primă detaliere a noțiunii de „alte acte sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor” o regăsim în Normele de aplicare a OUG 66/2011, aprobate prin HG 875/2011, care prevede în art. 14 că actele și/sau faptele necunoscute la data efectuării verificărilor sunt cuprinse, fără a se limita la acestea: în sesizări, în rapoarte de control/audit interne finale, rapoarte de audit privind urmărirea implementării recomandărilor, rapoarte privind verificarea îndeplinirii funcțiilor delegate organismelor intermediare sau externe ori în hotărâri definitive pronunțate de instanțele judecătorești, primite de către autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene după data emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare inițial/notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare.
Din punctul nostru de vedere, Normele de aplicare au extins, în mod nepermis, sfera noțiunii de „alte acte sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor”, incluzând aici rapoarte de control sau de audit (altele decât raportul final al Autorității de Audit, la care se referă art. 31, teza a doua din OUG 66/2011), chiar dacă acestea au analizat exact aceleași elemente de fapt care au fost verificate anterior – ajungând însă la o concluzie diferită de cea anterioară.
Evident că orice act ulterior este „necunoscut la data efectuării verificărilor” anterioare, pentru simplul motiv că nu exista la acel moment, însă pentru a putea justifica reluarea activității de control este necesar ca, din actul ulterior, să rezulte aspecte sau elemente complet necunoscute la data efectuării verificărilor.
Altfel spus, un raport de audit intern sau un raport de audit privind urmărirea implementării recomandărilor nu poate constitui, prin el însuși, un motiv de reluare a activității de control, decât în măsura în care ar releva aspecte faptice cu totul noi sau, deși preexistente, complet necunoscute autorității și care ar putea invalida concluziile activității anterioare de constatare a neregulilor.
O interpretare contrară ar putea da naștere unui abuz de drept, în condițiile în care, după finalizarea activității de constatare a neregulii – soldată, prin ipoteză, cu concluzia că nu s-a săvârșit o neregulă, autoritatea ar putea întocmi ulterior un raport intern de control, prin care să ajungă la o concluzie contrară și care să poată fi, mai apoi, utilizat ca „act necunoscut”, în scopul reluării activității de constatare a aceleiași nereguli.
În sensul acestei interpretări este și jurisprudența Înaltei Curți (care, în opinia noastră, rămâne valabilă și după ultima modificare a art. 31 din OUG 66/2011), din care rezultă că:
„Toate aceste prevederi nu înlătură, însă, aplicabilitatea dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 și nu conduc la concluzia că, în condițiile în care, ca urmare a investigărilor aspectelor semnalate într-o suspiciune de neregulă, ca urmare a recomandărilor din raportul autorității de audit, suspiciunea de neregulă nu s-a confirmat, se poate relua activitatea de control a aceleiași suspiciuni de neregulă, ca urmare a aceluiași raport de audit, de aceeași structură de control, însă într-o echipă în altă compunere, exclusiv pentru faptul că auditul nu este de acord cu verificarea efectuată și menține recomandarea formulată, aspect care nu constituie în mod evident date suplimentare necunoscute la data efectuării primelor verificări sau erori de calcul care influențează rezultatele acestora” (Decizia nr. 4725 din data de 23 octombrie 2024, pronunțată de ÎCCJ, Secția Contencios Administrativ și Fiscal).
„Noțiunea de date suplimentare folosită de legiuitor se referă la descoperirea de elemente factuale noi, apte de a complini sau a reconfigura starea de fapt anterior reținută, de natură a angaja răspunderea administrativă a persoanei controlate prin emiterea unui nou proces-verbal sau a unei note de constatare.
Recomandările din raportul de audit, în sine, nu constituie date suplimentare de natură a justifica emiterea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, așa cum se susține de emitentul actelor contestate. (…)
Prin urmare, emiterea unui nou titlu executoriu în temeiul art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, fondat pe aceleași considerente de fapt și de drept cu cele care au stat la baza unui titlu executoriu anterior, privind aceeași persoană, în condițiile în care nu există elemente noi care să nu fi fost cunoscute organelor de control la data primei verificări, este nelegală și se încalcă principiul certitudinii, încrederii și previzibilității actului administrativ” (Decizia nr. 1991 din data de 21 mai 2020, pronunțată de ÎCCJ, Secția Contencios Administrativ și Fiscal).
„Înalta Curte constată că raportul de audit extern nu poate fi considerat un element nou care să justifice reluarea activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, acesta fiind un act unilateral intern care exprimă o anumită opinie în baza unor constatări făcute. Or, așa cum rezultă din analiza înscrisurilor existente la dosar, cum bine a reținut și instanța de fond, în conținutul acestui raport ar trebui să fie evidențiate elemente noi care relevă date suplimentare, lucru care nu se verifică în speța de față” (Decizia nr. 127 din data de 14 ianuarie 2020, pronunțată de ÎCCJ, Secția Contencios Administrativ și Fiscal).
Ipoteza reluării activității de constatare a neregulii, în cazul în care Autoritatea de Audit, prin raportul final, își menține recomandările
Potrivit art. 18 alin. (1) și (2) din OUG 66/2011, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația să înregistreze și să transmită, în scopul investigării, în termen de 5 zile lucrătoare, structurilor de control toate constată¬rile cu implicații financiare, iar în cazul auditului Autorității de Audit, Curții Europene de Conturi și al Comisiei Europene, aceste obligații se realizează încă din stadiul de proiect al raportului de audit.
În termen de maximum 5 zile lucrătoare de la primirea de către structura de control competentă a oricărei solicitări (inclusiv în cazul proiectelor de acte de control/rapoarte de audit), aceasta are obligația organizării activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.
Rezultă, așadar, că structurile de control din cadrul autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene declanșează activitatea de constatare a neregulilor încă de la momentul la care le este comunicat proiectul raportului de audit, urmând ca această procedură să poată fi reluată în cazul în care Autoritatea de Audit, prin raportul final, își menține recomandările.
Aceasta înseamnă că, teoretic, activitatea de constatare a neregulii declanșată în urma comunicării proiectului de raport de audit poate fi finalizată cu un proces-verbal care să constate că nu s-a săvârșit o neregulă sau cu unul prin care să fie aplicată o sancțiune, spre exemplu, o corecție financiară într-un anumit cuantum.
Însă, situația beneficiarului depinde în continuare de raportul final de audit, astfel că, în funcție de concluziile acestuia, se poate relua activitatea de constatare a neregulilor și, fie se emite un alt titlu de creanță ori, după caz, un act de îndreptare a titlului de creanță, pentru eventuale diferențe necesare pentru stabilirea corectă a prejudiciului, fie titlul de creanță anterior este anulat prin decizia autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, în situația în care, în raportul final de audit emis de Autoritatea de Audit/structurile de audit intern/structurile de audit extern, respectiv în raportul final de verificare emis de Autoritatea de Certificare și Plată, se renunță la recomandările formulate în proiectul raportului de audit sau raportul de verificare.
Din această perspectivă, raportul final de audit funcționează similar unei condiții rezolutorii pentru valabilitatea oricăror acte administrative emise anterior de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene.
Ipoteza în care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a delegat activitatea de constatare, ajunge la concluzia că organismul intermediar nu și-a îndeplinit în mod corespunzător funcția delegată
Această din urmă ipoteză are în vedere situația în care organismul intermediar, în baza competențelor delegate, este cel care a desfășurat activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare, iar autoritatea de management consideră că organismul intermediar nu și-a îndeplinit în mod corespunzător funcția delegată.
În Normele de aplicare a OUG 66/2011, această ipoteză este inclusă, în mod greșit, din punctul nostru de vedere, în exemplificarea noțiunii de acte și/sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor, art. 14 din Norme statuând că „actele și/sau faptele necunoscute la data efectuării verificărilor, prevăzute la art. 31 alin. (1) din ordonanță, sunt cuprinse, fără a se limita la acestea: în … rapoarte privind verificarea îndeplinirii funcțiilor delegate organismelor intermediare”.
Or, așa cum am arătat mai sus, art. 31 alin. (1) din OUG 66/2011 reglementează în mod distinct ipoteza în care autoritatea cu atribuții ia cunoștință despre alte acte sau fapte necunoscute la data efectuării verificărilor de cea în care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a delegat activitatea de constatare, ajunge la concluzia că organismul intermediar nu și-a îndeplinit în mod corespunzător funcția delegată.
Într-o astfel de situație, autoritatea de management are dreptul de a relua activitatea de control și de a reversa efectele activității anterioare de constatare a neregulilor, desfășurată de organismul intermediar, fie prin emiterea unui titlu de creanță, fie prin revocarea titlului emis de organismul intermediar.
În concluzie, față de cele de mai sus, atunci când un beneficiar al unei finanțări nerambursabile din fonduri europene este supus unor proceduri succesive de constatare a neregulilor pentru aceeași faptă, legalitatea verificărilor ulterioare va depinde, în primul rând, de existența, în mod real, a ipotezelor reglementate de art. 31 din OUG 66/2011 și de corecta lor aplicare.
Oana Strătulă, Avocat Partener în cadrul Societății Civile de Avocați Strătulă și Asociații
Articol publicat în data de 21 Octombrie 2025 pe ziare.com.