Fonduri europene: Cine câștigă în cazul unui conflict între principiile comunitare de drept?

După cum este unanim cunoscut de către toți actorii implicați în acordarea fondurilor europene, începând cu instituțiile europene și până la autoritățile de management și organismele intermediare naționale, unul din principiile fundamentale în această materie este acela al asigurării unei bune gestiuni financiare, care presupune întrunirea a trei cerințe: economia, eficienta și eficacitatea creditelor.

De asemenea, o altă categorie de actori implicați, de această dată, în etapa utilizării fondurilor europene, și anume beneficiarii, cunosc faptul că, în numele principiului bunei gestiuni financiare, e posibil să nu mai primească ori chiar să fie obligați să restituie fondurile primite, atunci când autoritățile consideră că fondurile nu au fost folosite într-un mod economic, eficient și eficace.

Se naște însă în unele situații întrebarea cum se va aplica acest principiu, cu consecința sistării pe viitor a acordării fondurilor sau chiar a restituirii acestora, atunci când beneficiarii nu au nicio culpă în ce privește nerespectarea cerințelor economiei, eficienței și eficacității ci, dimpotrivă, culpa ar aparține chiar autorității care a acordat fondurile respective (națională sau chiar comunitară)?

Se pot identifica alte principii de drept care să îi protejeze pe beneficiarii fondurilor europene, chiar dacă aceasta ar presupune o înfrângere a principiului asigurării unei bune gestiuni financiare?

În alte cuvinte, este acest principiu, al bunei gestiuni financiare, „regele” tuturor principiilor în materia fondurilor publice comunitare, în față căruia orice alte principii, tot comunitare, trebuie să se „plece”, sau el trebuie aplicat într-o manieră nuanțată, în care să se asigure, finalmente, respectarea și a altor valori juridice, tot comunitare, cu care ar putea întra în conflict?

Spre exemplu, avem în vedere situații în care se săvârsesc de către autorități de management anumite erori, omisiuni (constatate, spre exemplu, în urma unor misiuni de audit, derulate ulterior acordării fondurilor), iar descoperirea de către auditori a acestor erori, omisiuni produce consecințe financiare imediate asupra beneficiarilor acestor fonduri, prin adoptarea unor acte administrative individuale de sistare a unor finanțări viitoare sau de retragere a unor finanțări deja acordate.

Este, așadar, corect ca astfel de greșeli ale administrației să fie „decontate” financiar de către beneficiarii fondurilor europene, în condițiile în care culpa ar aparține exclusiv instituțiilor cu competențe în gestionarea fondurilor europene?

Răspunsul la această întrebare, deși pare unul simplu, trebuie să fie consecința unei judicioase „cântăriri” a incidenței mai multor principii, esențiale funcționarii pieței comunitare, care se „ciocnesc” și își cer făcută aplicarea: pe de o parte, principiul bunei gestiuni financiare, despre care am vorbit mai sus și, pe de altă parte, și în acest caz opus acestuia – dar cu aceeași importantă în ordinea juridică europeană, principiul încrederii legitime în administrație (răsfrânt în principiul responsabilității administrației) și principiul securității juridice sau al stabilității raporturilor juridice, născute în baza actului administrației.

Efortul deliberativ privind identificarea principiului diriguitor și căruia ar trebui să i se dea o mai mare greutate într-o astfel de situație presupune a identifica corect care valoare juridică protejată este mai importantă pentru comunitatea europeană din care facem parte: valoarea constând în necesitatea recuperării sumelor de bani acordate în mod greșit din erori și omisiuni imputabile administrației, sau valoarea constând în importantă socială a încrederii privatului în actul administrației (fie ea europeană sau națională) și în menținerea unei stabilități a raporturilor juridice deja născute, prin neadoptarea unor măsuri subsecvente care ar putea conduce la bulversarea acestor raporturi și, finalmente, la bulversarea activității întreprinderilor afectate de măsurile în cauză.

Precizăm că aceste valori converg, toate, către slujirea unui interes public al societății, iar nu a interesului privat al beneficiarilor (chiar dacă implicit îi protejează), prin aplicarea lor nefiind puse în balanță un interes public vs. un interes privat.

Această analiză ar trebui să determine soluția corectă, din perspectiva aplicării tuturor principiilor sus-enunțate, în situația în care se schimbă practic unilateral regulile în timpul jocului, prin refuzul finanțării ulterior contractului sau, mai grav, prin restituirea finanțării primite, ulterior semnării contractului și fără culpă privatului, ci doar pe motivul unor constatări ulterioare a unor greșeli făcute de administrație.

În scopul de a încerca un răspuns la întrebarea din titlul articolului, vom analiză, în cele ce urmează, cele trei principii fundamentale despre care spuneam că se „ciocnesc” inevitabil în aceste situații: principiul asigurării unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene, principiul protecției încrederii legitime a beneficiarilor și principiul securității juridice sau al stabilității raporturilor juridice.

Principiul bunei gestiuni financiare

Spre deosebire de principiul protecției încrederii legitime a beneficiarilor și principiul securității juridice, care sunt consacrate doar în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este singurul care este expres reglementat atât în Tratatul din 25 martie 1957 privind Funcționarea Uniunii Europene („TFUE”), cât și în Regulamentul (UE) Nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (UE) Nr. 1605/2002 („Regulamentul (UE) nr. 966/2012”).

În timp ce TFUE doar menționează acest principiu, fără să îl definească, Regulamentul (UE) nr. 966/2012 dedică un întreg capitol (capitolul 7) reglementării principiului bunei gestiuni financiare, care presupune obligația statelor membre de a utiliza creditele în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, și anume în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.

Principiul economiei prevede că resursele utilizate să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la cel mai bun preț, principiul eficienței privește raportul optim între resursele utilizate și rezultatele obținute, în timp ce principiul eficacității privește îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea rezultatelor scontate.

Principiul protecției încrederii legitime

Acest principiu este regăsit constant în jurisprudența instanțelor europene, ceea ce arată importanța conferită de aceste instanțe protecției încrederii legitime a particularilor, deși nu există o reglementare legală a principiului în discuție.

Dintre numeroasele decizii pronunțate de CJUE, în care s-a dat relevanță principiului protecției încrederii legitime a particularilor, există cel puțin două care pot fi avute în vedere în analiză unui conflict între principiile comunitare.

Una dintre acestea este Hotărârea din 12 iulie 1957, Algera contra Adunarea comună a CECO, 7/56 și 3 la 7/57, prin care CJUE a stabilit că principiul încrederii legitime are prioritate asupra interesului instituțiilor publice de a reveni asupra propriilor decizii, recomandând statelor membre să nu revoce actele administrative care au conferit drepturi subiective persoanelor interesate, tocmai pentru a ocroti încrederea acestora în stabilitatea drepturilor dobândite.

În acest sens, prin Decizia sus menționată, CJUE a statuat că „[…] în acest caz, din moment ce dreptul individual este legitim, necesitatea de a păstra încrederea în stabilitatea situației astfel create prevalează asupra intereselor unei administrații care dorește să își inverseze decizia.”

A doua decizie relevanta pentru această scurtă analiză este Hotărârea din 14 Septembrie 2006, Elmeka NE/Ipourgos Ikonomikon, C-181/04 și C-183/04, prin care CJUE a consacrat obligația instanțelor naționale de a aplică principiul protecției încrederii legitime, statuând următoare:

„Potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul protecției încrederii legitime și al securitățîi juridice sunt parte a ordinii juridice comunitare. Din acest motiv, aceste principii trebuie respectate de instituțiile Comunității, dar și de statele membre în exercitarea puterilor conferite lor prin directivele Comunității. Rezultă că autoritățile naționale sunt obligate să respecte principiul protecției încrederii legitime a agenților economici.

În ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime a beneficiarului conduitei favorabile, este adecvat că, mai întâi, să se determine dacă conduită autorităților administrative a dat naștere unei așteptări rezonabile în mintea unui agent economic prudent în mod rezonabil. Dacă a dat, atunci trebuie să se stabilească natură legitimă a acestei așteptări.”

Fără să întrăm în distincții juridice mai detaliate despre noțiunea de încredere legitimă și ce presupune această din partea administrației, precizăm că, raportat la ipoteza de analiză a acestui articol, încrederea particularului poate fi apreciată drept legitimă ori de câte ori acesta a intrat cu bună credință în raporturi de drept administrativ cu autoritatea, primind drepturi și asumându-și obligații în cunoștință de cauza și în considerarea exercitării/executării lor, în scopul dezvoltării unei afaceri, al creșterii competitivității, etc.

Principiul securității juridice sau al stabilității raporturilor juridice

Principiul securitățîi juridice sau al stabilității raporturilor juridice este un principiu general recunoscut atât la nivelul sistemelor juridice interne, cât și la nivelul dreptului european.

Deși în legislația primară a Uniunii Europene nu există o reglementare expresă a principiului, acesta a fost consacrat în mod constant atât de Curtea Europeană a Drepturilor Omului („CEDO„), cât și de Curtea de Justiție a Uniunii Europene („CJUE„).

De altfel, CEDO chiar a criticat instanțele judecătorești din România că nu au aplicat corespunzător acest principiu, menționând în cuprinsul Hotărârii din cauza Tudor Tudor împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 778 din 13 noiembrie 2009 că „lipsa unei coerențe legislative și jurisprudența contradictorie […] au creat un climat general de insecuritate juridică”.

De asemenea, tot CEDO a arătat, în Hotărârea pronunțată în cauza Beian împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 616 din 21 august 2008, că „statele trebuie să adopte legi care să fie aplicate cu o claritate și o coerentă rezonabile pentru a evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea.

La rândul sau, CJUE a statuat că „legislația comunitară trebuie să fie certă și aplicarea acesteia să fie previzibilă pentru persoanele cărora le este adresată. Această cerință de certitudine juridică trebuie să fie respectată cu atât mai strict în cazul normelor care pot genera consecințe financiare, astfel încât persoanele vizate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor impuse asupra lor” (a se vedea Hotărârea din 15 decembrie 1987, Irlanda/Comisia, 325/85, pct. 18).

Tot în acest sens, CJUE s-a pronunțat și într-o altă cauza, susțînând că „principiul securității  juridice impune ca în domeniile acoperite de dreptul comunitar, normele juridice ale statelor membre să fie formulate într-o manieră neechivocă care, pe de o parte, să permită persoanelor ce fac obiectul acestora să își cunoască drepturile și obligațiile în mod clar și precis, iar pe de altă parte, să ofere instanțelor naționale posibilitatea de a asigura respectarea acestora” (a se vedea Hotărârea din 21 iunie 1988, Italia/Comisia, 257/86, pct. 12).

CJUE reia aceleași idei și în Hotărârea din 13 martie 1990, Franța/Comisia, 30/89, în care precizează că „certitudinea și previzibilitatea unei reglementări comunitare constituie un imperativ care se impune cu o rigoare particulară mai ales atunci când o astfel de reglementare este susceptibilă de a produce efecte financiare.

Și totuși, cine câștigă în cazul unui conflict?

Desigur că răspunsul la această întrebare nu poate fi unul universal valabil și, deci, aplicabil în orice situație în care cele trei principii ar fi în conflict.

La fel de adevărat este și faptul că orice încercare a noastră – ca avocați care reprezentăm beneficiarii de fonduri europene în litigii privind astfel de aspecte – să răspundem la această întrebare, va fi marcată de subiectivism, în condițiile în care, în mod natural, suntem obișnuiți să identificăm argumente în apărarea drepturilor beneficiarilor.

Însă, răspunsul pe care noi îl propunem, într-un exercițiu de maximă obiectivare, este că, atunci când vin în conflict principiul bunei gestiuni financiare, cu cel al protecției încrederii legitime și al securitățîi juridice, ar trebui, cu o serie de nuanțări necesare, să prevaleze acestea din urmă.

Deși nu există o rețeta juridică universală și nici o ierarhie prestabilită a acestor principii, iar lucrurile trebuie analizate de cele mai multe ori, în funcție de particularitățile cazului concret, se poate contura aceasta ca o concluzie corectă, ea fiind susținută și în jurisprudența CJUE, în baza căreia atunci când întră în conflict aceste principii, iar particularii sunt exclusiv „victime colaterale” ale actului defectuos al administrației, sancționat de autorități de audit naționale și/sau comunitare, așteptările legitime ale acestora și stabilitatea raporturilor juridice născute și derulate că urmare a acordării finanțărilor, nu trebuie afectate.

Într-o astfel de situație, autoritatea (în sens larg) este cea care ar trebui să suporte consecințele negative, iar nu particularii, care ar trebui protejați de efectele măsurilor luate pentru restabilirea principiului bunei gestiuni financiare, chiar dacă această presupune un efort financiar sau de altă natură din partea statului. Ar fi deci corect și echitabil ca statul, în această situație, să suporte consecințele propriilor erori, omisiuni, în gestionarea instrumentelor financiare comunitare de către instituții, iar nu particularii.

Articol publicat în data de 21 Noiembrie 2018 pe Business 24.