Ajutorul de minimis: Cum să supraviețuiești promisiunilor neonorate de stat

Dornic să sprijine micii întreprinzători sau, cel puțin, să dea naștere unui cadru legislativ care să creeze această aparență, în anul 2013 Guvernul Romaniei a adoptat Hotărârea nr. 274 privind acordarea ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii. În esență, prin acest act normativ, Statul Român, reprezentat de Guvern, s-a obligat să acorde ajutoare de minimis IMM-urilor, prin alocări de la bugetul de stat, sub forma de sume nerambursabile, în procent de 90% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile aprobate spre finanțare, pe o perioadă de 2 ani fiscali consecutivi, în limita creditelor bugetare aprobate.
Conform H.G. 274/2013, bugetul maxim al schemei de ajutor de minimis este de 500 milioane lei, respectiv: credite de angajament pentru emiterea de acorduri pentru finanțare, în valoare de 500 milioane lei, pentru perioada 2013-2014 și credite bugetare pentru plata ajutorului de minimis, în valoare de 250 milioane lei, pentru anul 2014, respectiv 250 milioane lei, pentru anul 2015.
Citind acum textul de lege, posibilitatea suplimentării celor 500 milioane de lei, stipulată expres în HG 274/2013, apare ca o ironie la adresa celor care s-au încrezut, cu buna credință, în sprijinul promis de stat pentru realizarea de investiții, în condițiile în care cei 500 milioane de lei nu doar ca nu au fost suplimentați, dar din aceștia nu au fost plătiți decât 170 milioane lei. Mai mult decât atât, în bugetul pe acest an nu a fost prevazută nicio sumă aferentă ajutoarelor de minimis pentru anul 2015, iar șansele ca sumele respective să fie incluse într-o eventuală rectificare bugetară sunt destul de reduse, dat fiind că ne apropiem de sfârșitul anului.


Acordurile de finanțare – o provocare pentru juriști

În temeiul HG 274/2013, IMM-urile care au depus cereri de acord de finanțare și au îndeplinit toate cerințele pentru a beneficia de sprijin au încheiat Acorduri de finanțare cu Oficiile Teritoriale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație. Dat fiind că prevederile acestor Acorduri de finanțare au fost propuse de către finanțator și că, în principiu, nu au făcut obiectul negocierii, putem prezuma că majoritatea beneficiarilor au prevăzute în contract clauze de tipul celor pe care le vom analiza, în mod succint, în cele ce urmează.
Aparent, obiectul Acordului de finanțare, așa cum este acesta stipulat chiar în primul articol din contract, este unul clar și nesusceptibil de analize și interpretări, respectiv ajutorul financiar nerambursabil acordat în baza cererii de acord pentru finanțare și a documentației anexe, de la bugetul de stat, în baza HG 274/2013, prin Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație.
Cu toate acestea, clauzele contractuale care urmează, citite și interpretate în întregul lor, releva o realitate nu tocmai favorabilă beneficiarilor, în condițiile în care obligației acestora de a realiza investiția pentru care au primit acordul de finanțare nu îi corespunde o obligație, pură și simplă, de plată a finanțării de către stat, ci una afectată de modalități.
Astfel, așa cum rezultă din Acordul de finanțare, prin încheierea acestuia, în patrimoniul beneficiarului s-a născut doar un drept de principiu de a primi ajutorul de stat, drept care ar urma să se concretizeze prin semnarea unui act adițional care va da naștere dreptului efectiv de a primi suma aprobată de principiu pentru anul 2015. Pe de alta parte, încheierea efectivă a actului adițional este supusă unui termen (definit de lege ca fiind un eveniment viitor și sigur că se va produce) – respectiv „ulterior intrării în vigoare a legii bugetului de stat aferent anului 2015” – dar și unor condiții (care, spre deosebire de termen, reprezintă un eveniment viitor și nesigur că se va produce) – respectiv „deschiderea de credite bugetare de către ordonatorul principal de credite și în limita bugetului alocat”.
Într-o interpretare tehnico-juridică a acestei formulări, putem spune că suntem în prezența unei obligații de plată a finanțării, contractată sub condiția producerii unui eveniment într-un anumit termen, respectiv sub condiția deschiderii de credite bugetare de către ordonatorul principal de credite, într-un cuantum acoperitor pentru plata tuturor cererilor de finanțare aprobate, înăuntrul termenului reprezentat de exercițiul bugetar al anului 2015.
Și pentru a înlătura orice dubii cu privire la caracterul condiționat al obligației Oficiilor Teritoriale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație de a plăti ajutorul de minimis, Acordul de finanțare vine să ne lămurească în sensul că „plata ajutorului de stat se realizează în limita bugetului anual alocat Schemei de minimis” și, desigur, „în cazul în care prin bugetul de stat nu se acoperă sumele necesare finanțării proiectului, finanțatorul este exonerat de orice răspundere”.
Cu alte cuvinte, conform Acordului de finanțare, dacă nu se îndeplinește condiția deschiderii de credite bugetare de către ordonatorul principal de credite, într-un cuantum acoperitor pentru plata tuturor cererilor de finanțare aprobate, înăuntrul termenului reprezentat de exercițiul bugetar al anului 2015, atunci finanțatorul este exonerat de orice răspundere iar beneficiarul nu mai poate cere plata finanțării.
De altfel, în același sens sunt și dispozițiile art. 1404 din Codul Civil, care prevede ca atunci când obligația este contractată sub condiția producerii unui eveniment într-un anumit termen, condiția este socotită neîndeplinită dacă termenul s-a împlinit fără ca evenimentul să se producă (în cazul de față, dacă se termină exercițiul bugetar al anului 2015, fără ca ordonatorul principal de credite să fi deschis credite bugetare pentru plata ajutoarelor de minimis).


Și totuși, chiar nu se poate face nimic?

Evident, după evoluția evenimentelor care pare să confirme faptul că nu sunt șanse foarte mari ca la rectificarea bugetară preconizată pentru luna octombrie 2015 să fie incluse toate sumele necesare pentru plata ajutoarelor de minimis, beneficiarii își pun întrebarea dacă nu exista nicio soluție pentru problema lor. Soluții ar fi, însă acestea diferă în funcție de situația concretă a fiecărui beneficiar întrucât, deși aparent toți au aceeași problemă – nesemnarea actelor adiționale la acordurile de finanțare – totuși situațiile în care se află aceștia sunt diferite.
Astfel, dacă ar fi sa încercăm o clasificare a situațiilor în care se află beneficiarii care au semnat Acorduri de finanțare de tipul celor analizate mai sus, putem identifica cel puțin trei categorii:

– beneficiari care au demarat investiția în termenul de patru luni de la semnarea Acordurilor de finanțare – interpretând, în mod corect, în opinia noastră, că acea condiție suspensivă se referă doar la obligația de plată a finanțatorului, nu și la obligația de demarare a investiției și de depunere a cererilor de plată până la termenul limită de 1 noiembrie 2015 – prevăzut în Acordurile de finanțare;

– beneficiari care nu au demarat investiția în termenul de patru luni de la semnarea Acordurilor de finanțare întrucât au interpretat că acea condiție suspensivă referitoare la semnarea actului adițional afectează întreg Acordul de finanțare;

– beneficiari care nu au demarat investiția în termenul de patru luni de la semnarea Acordurilor de finanțare întrucât li s-a comunicat, în mod oficial, de către finanțator, să nu înceapă investiția înainte de semnarea actelor adiționale.
În măsura în care, la rectificarea bugetară preconizată, nu vor fi incluse sumele necesare plății ajutoarelor de minimis, indiferent de categoria din care fac parte, beneficiarii își pot solicita drepturile doar pe calea unei acțiuni în instanță, așa cum, de altfel, li s-a și spus, mai mult sau mai puțin direct, în cadrul diverselor întâlniri oficiale destinate încercărilor de deblocare a schemei de minimis.
Cadrul procesual și obiectul acțiunii în contencios administrativ trebuie însă particularizate în funcție de fiecare caz în parte, ținând cont de o serie de elemente de natură să transforme demersul judiciar într-o adevărată provocare: clauze contractuale defavorabile beneficiarilor, faptul că legea bugetului de stat este un act de voință al Parlamentului care nu poate fi cenzurat decât sub aspectul constituționalității, nu și al oportunității, faptul că statul român nu poate totuși să fie absolvit de răspundere, dacă nu pentru activitatea legislativă, atunci pentru cea executivă (mai exact pentru actele administrativ normative emise de Guvern și care au născut speranțe legitime în persoana acestor IMM-uri, ș.a.m.d.)
Așa fiind, dincolo de dificultățile inerente oricărui demers procesual, în măsura în care IMM-urile vizate au fost prejudiciate prin acte administrative sau administrativ normative ale puterii executive (infirmate sau nevalidate apoi de puterea legiuitoare), o atare lezare nu ar putea rămâne nesancționată, fiind contrară principiului elementar al respectării cuvântului dat, dincolo de orice alte prevederi legale sau contractuale care ar putea fi invocate.

_______________________________________________________________________________________
Editorial semnat de Oana Strătulă, Avocat Partener în cadrul Societății Civile de Avocați Strătulă Mocanu & Asociații. Articol publicat pe portalul de știri business24.ro la data de 7 octombrie 2015.